一、2005年之前，企业自发 企业自用平台为主的探索期

自20世纪90年代末，我国企业就开始自发探索境外经贸合作园区，如1998年，福建华侨实业公司在古巴创办了合资企业，2000 年，该公司在古巴投资占地面积6万平方米的境外加工贸易区;2000年3月，海尔美国工业园设立;2004年6 月，天津市保税区投资公司在美国南卡州设立了天津美国商贸工业园。这个阶段的境外开发区主要是为开发企业自身服务。

二、2005年至今，政府引导 公共平台建设为主的快速发展期

2005年底，商务部提出建立境外经贸合作区的对外投资合作举措，并相继出台多项配套政策措施，鼓励企业抱团到境外建设经济贸易合作区。2006年6月商务部发文《境外中国经济贸易合作区的基本要求和申办程序》，正式启动了扶助对象的申报和评标工作。自此，政府引导的公共型境外经贸合作园区平台兴起。截至2015年9月底，我国企业正在建设的具有境外经贸合作区性质的项目共有69个，分布在33个国家。69个合作区建区企业累计完成投资67.6亿美元，其中基础设施投资34.2亿美元，实际平整土地376.6平方公里;入区企业1088家，其中中资控股企业688家，累计实际投资99.2亿美元;合作区累计总产值402.1亿美元，缴纳东道国税费12.9亿美元;解决当地就业14.9万人。

以上合作区中，在“一带一路”沿线国家建设的合作区有48个，分布在18个国家。截至2015年9月底，这48个合作区建区企业累计完成投资51亿美元，缴纳东道国税费7.7亿美元;解决当地就业12.8万人。

主要发展类型

综合设立动机、产业功能，目前我国境外经贸合作园区可以分为以下类型。

一、加工制造型

以加工制造业市场为主的寻求主导型境外园区建设的主要目的是积极实施“走出去”战略，吸引中国企业到东道国投资建厂，转移国内过剩产能，同时规避贸易摩擦和扩大出口创汇，产业定位主要是家电、纺织、机械、电子、冶金、建材等产业。比如，巴基斯坦海尔家电工业区，以轻纺服装、机械电子等为主导产业的柬埔寨太湖国际经济合作区，以电子信息和服装加工为主导产业的越南中国(深圳)经济贸易合作区，以冶金、建材、机械为主的埃塞俄比亚东方工业园等。

二、资源利用型

资源能源开发主导型境外经贸合作园区的建设是以开发当地富集的资源和能源为导向，产业定位主要是矿产、新能源开发等国内相对紧缺的资源能源。如中国有色矿业集团在赞比亚设立的赞比亚中国经贸合作区，以有色金属、型材加工、仓储、物流为主导产业。浙江国贸新能源投资股份有限公司在罗马尼亚投资设立的S.C太阳能园区也属于此类型。

三、农业开发型

农业产业开发主导型境外合作园区是以当地特色农业产业开发为主要导向，利用谷物和经济作物等生态资源,开发适合当地环境的农业产业。如黑龙江农垦北大荒商贸集团设在澳门的北大荒绿色食品产业园，杭州顺升农业开发有限公司在泰国设立的泰国浙江中泰农业示范园区。

四、商贸物流型

物流服务主导型境外合作园区是以提供商贸物流等综合服务为主导，通常集商品展示、货物分拨、物流、仓储、信息服务等配套功能于一体的现代化物流园区。如山东帝豪国际投资有限公司在匈牙利设立的中欧商贸物流合作园区，商贸物流体系遍布匈牙利、奥地利、斯洛伐克、乌克兰、罗马尼亚、德国、波兰等27个国家和地区，成为临沂商城在欧洲展示商品、营销接单、物流配送等多功能为一体的商品推广渠道和欧洲分销中心。

五、技术研发型

技术研发主导型境外合作园区以境外技术研发为主导，属于高科技园区，主要目地在于利用国外发达的技术创新网络和丰富的技术创新资源, 紧跟世界前沿技术动态，提高自主创新能力。如北京昭衍新药研究中心股份有限公司设在美国旧金山的昭衍美国(旧金山)科技园区，还有大连华兴企业集团有限公司设在韩国平泽的韩中科技产业园区等。

相关政策体系

总体来看，按照市场规则、平等互利、循序渐进、注重实效的原则，目前已形成了较为完善的境外经贸合作区政策体系。

一、建立了引导合作区提供规范服务的基本范本

2015年8月，为进一步做好境外经贸合作区建设工作，推动合作区做大做强，发挥其境外产业集聚和平台效应，商务部制定了《境外经贸合作区服务指南范本》。其中，对境外经贸合作区从信息咨询服务、运营管理服务、物业管理服务、突发事件应急服务四个方面提出内容要求。比如，在运营管理服务中，明确提出了服务入区企业范围宜包括注册、财税事务、海关申报、人力资源、金融服务、物流服务等环节。

二、鼓励金融机构提供授信支持和配套金融服务

2013年12月，商务部、国家开发银行共同发布了《关于支持境外经济贸易合作区建设发展有关问题的通知》，其中明确指出:国家开发银行将在市场化运作、有效防范风险的前提下，重点优先支持已通过《境外经济贸易合作区确认考核和年度考核管理办法》确认考核的合作区项目;有选择地支持我国与合作区东道国政府共同关注的在建合作区项目;同时该文件还指出，除依托境内股东信用提供贷款模式外，将积极探讨依托境外金融机构信用、项目自身及其他资产抵质押、土地出让应收账款质押等模式，为合作区实施企业提供融资支持。另外，该通知也提出，国家开发银行将通过与东道国有实力的金融机构合作，以转贷款、银团贷款等方式，为入园企业提供融资服务等。

三、发展资金支持

合作区在符合商务部、财政部关于《境外经贸合作区资金管理办法》、《境外经贸合作区考核办法》的前提下，可享受合作区发展资金的支持。总体来看，该考核办法包括确认考核和年度考核，确认考核是根据规定要求对合作区建设和运营成效是否符合确认条件进行认定;年度考核则是根据规定要求对合作区的年度建设和运营效果进行评审。考核办法还对于不同类型的境外经贸合作区提出具体量化的考核标准。通过确认考核后，合作区可申请年度考核，通过确认考核或年度考核的合作区，可申请中央财政专项资金资助。

四、规避经营风险

2010年6月，商务部和中国出口信用保险公司联合发布了《关于加强境外经济贸易合作区风险防范工作有关问题的通知》，双方共同建立合作区风险防范机制。商务部依据合作区建设的统一部署，全面促进和监督合作区的风险防范工作。中国信保则积极履行国家赋予的职责，为合作区提供风险分析、风险管理建议以及保险等风险保障服务。

五、发挥政府间协商作用

通过双边途径，有关部门将就合作区的土地政策、税收政策、劳工政策、基础设施配套以及贸易投资便利化措施等加强与驻在国政府的磋商，为合作区建设提供支持。切实维护好我企业和人员的合法权益，保障投资和人员安全。

面临的主要挑战和困难

我国境外经贸合作区仍处于初级建设阶段，建设运营过程中仍面临一些问题。当然，境外合作区作为“走出去”一种模式，存在的问题有一些是“走出去”共性问题，有一些是园区开发中易出现的问题。

一、主导产业不明确

从实际运营情况来看，由于缺乏总体的战略布局规划，部分合作区存在明显的园区定位不明确的问题。虽然多数合作区在规划初期都有主导产业的定位，但在最终招商过程中都逐渐成为一个集加工制造、商贸、物流、服务、休闲等多项功能在内的区域，使得园区间明显缺乏自身特色和行业优势，也往往会忽视东道国的国情和需要。某毛里求斯园区为例，由于在园区建设中遇到了较大困难，不得不对其原来的设想进行较大幅度的调整;或引入新投资伙伴，或缩减合作区规模。

二、盈利模式不清晰

我国在国内开发区的建设方面积累了较丰富的经验，但这些经验如果直接在国外开发区的建设中套用，将出现问题。国外园区建设与国内园区建设最大的区别是:国内园区建设大多采用了土地开发费用和财税捆绑而形成的资金大循环模式，而此模式在国外基本不适用;国外园区建设之中，由于土地的大量开发以及对于园区的配套设施建设，需要投入大量的资金，而园区的运营主体在资金方面往往会遇到回收时间长、盈利不足的问题。

三、土地开发不顺畅

境外经贸园区开发某种程度上就是境外工业地产、商贸地产或科技地产的开发，与土地开发运营关系极大。能否处理好同土地相关的一系列问题，成为境外园区开发成功与否的关键。比如，某商城集团在坦桑尼亚拟开发的商贸合作区就遭遇了地块未能落实问题。坦桑尼亚对中国态度友好，但政府官僚主义较为严重，办事效率较低下，原先承诺的项目用地时隔两年多时间仍未得到落实，新指定地块也因拆迁、土地性质变更、债务问题等因素而无限期搁置，最终使得项目失败。某农垦集团先后多次组织工作小组到印尼进行实地考察，在考察时，印尼某县县长提出合作方案，许诺零地价供地，只需以10%合作股份进行交换。但经过核实后，发现在该县的拟选地块权属于印尼国家林业部，县长给出的承诺并不算数。

四、配套条件有缺陷

我国境外投资合作区投资所在地大都为经济不太发达的国家，东道国经济环境、基础设施环境、制度环境、信用环境等都存在一定的缺陷，这些问题会在一定程度上加大合作区建设难度。比如，据俄罗斯乌苏里斯克经贸合作区工作人员反映，俄罗斯国内劳务输出难度增大，持旅游和商务护照不允许在俄打工，并且俄联邦政府分配给远东地区的劳务大卡?数额减少，办事时间长，影响了企业正常生产计划的落实。争取劳务指标的工作也成为了合作区入区企业和招商企业落户的瓶颈。此外，物质进口通关难，俄罗斯审批工程项目程序复杂、手续繁琐、办事效率低等问题都加大了境外合作区建设发展的难度。另外，基础设施不能按时到位是非洲部分开发区以前失败的主要原因。同时，由于当地物资材料匮乏、价格高昂，因此建设所需材料几乎都要在国内采购，大大增加了园区建设成本。

五、企业融资有难度

参照早期已经建设的经贸合作园区，建设投资强度较少的是埃塞俄比亚的东方工业园，大致是一平方公里2300万美元;投资开发强度较高的如泰达苏伊士经贸区大约是一平方公里7000万美元。与国内开发区相比，境外合作区建设更多的是企业行为，政策性投入力度要远小于国内开发区。境外园区建设资金以企业自筹为主。而我国银行的境外分支机构能力不足，布局不合理;银行全球授信体系不完善，企业的境外子公司不能利用国内母公司的信誉和授信额度，国内母公司不能为其境外子公司在我国银行境外机构贷款提供担保，企业境外投资形成的资产不能作为抵押担保在境内贷款等都使企业面临融资难问题。

六、园区招商有困难

从目前开发较早的境外经贸合作区的企业入驻情况看，部分园区入驻数量与预期还存在一些差距。除了东道国政策支持不到位外，至少还有以下两点:其一，选址不当。部分园区布局出现扎堆现象，分布过于集中;部分园区选址所在地经济发展水平相当滞后，市场容量小。其二，招商宣传力度和广度缺失。部分合作区在政策、服务和环境等方面的宣传力度不够大，容易造成招商单位和有需求企业之间的信息不对称，招商计划不能如期完成。

七、人才储备不充足

我国境外经贸合作区基本上分布在东南亚、非洲及拉美等欠发达地区，对高级人才的吸引力普遍不足，加上尚未制定必要的配套政策，不利于境外经贸合作区引进国际化人才，大部分合作区的建设主要依靠企业自身的力量，在财务、法律、公关等方面都缺乏合格的国际化人才。

发展启示与建议

第一，土地、规划、盈利模式等关键问题应思路清晰。

获取土地是项目落地的根本，而依法依规获取土地是确保项目风险最小的保障。要注重土地购置(租用)法律程序，确保土地使用的合法性及经济性，减少投资资金流失的风险。同时，在建设境外合作区时，要对境外开发区的功能进行准确定位，科学协调入区企业的发展。另外，必须要找到适合自己土地和基础设施建设开发模式才能形成真正的内生发展动力，保证园区的可持续发展。

第二，不断提升全程式服务水平。

某农垦集团在印尼雅加达注册成立了中国-印尼经贸合作区有限公司，同时对投资入驻企业实行从入驻前到投入生产全程式服务。包括从投资前的商务考察、投资环境的分析、优惠政策的咨询以及入区企业的注册手续等具体事项;在企业入区后，厂房的建设也需要协助办理建筑许可、工许可证，并规划安排厂房施工招投标的进程、厂房建成后的验收执照等;在人力资源方面为入区企业提供招聘当地员工的咨询、员工的岗前培训以及协助办理劳工证等服务等。以上这些都值的其它企业借鉴。

第三，重视跨国经营人才培养。

一方面要加大高层次人才引进的力度，另一方面可以与院校合作，培养具有当地语言基础的专门人才。企业和学校签约，采取特殊的人才培养模式，如合作办学、学生交流等。采用这种模式培养人才，不仅充分了利用了国外的语言培养环境，还能借鉴国外的优良教育资源，使国内的优秀人才迅速和国际接轨，储备一批外向型的具有专业的业务能力的人才。

第四，注重园区及入区企业的海外可持续发展。

入驻境外园区的中国企业应积极融入东道国经济建设和发展，为东道国产业升级和自主发展能力做出积极贡献。企业应积极履行社会责任，充分尊重和照顾东道国的意愿和合理关切，尽可能将自身利益与东道国利益有机结合起来，使东道国和当地人民在合作中真正受益，实现共同发展。

来源:中国对外承包工程商会;作者:李志鹏，商务部研究院中国海外投资咨询中心主任、教授/研究员。

文章来源：《经贸实践》 网址: http://www.jmsjzzs.cn/zonghexinwen/2020/0529/341.html